Sanksjonspolitikkens paradokser, Henrik Thune,
forsker, Norsk Utenrikspolitisk Institutt (NUPI)
Finnes det gode grunner til å
forvente at regimene i stater som Irak, Cuba, eller for den saks
skyld Burma, vil gi fra seg makten eller endre sin
sikkerhetspolitikk og menneskerettighetspolitikk som et resultat av
massive økonomiske sanksjoner? Om man forholder seg til de siste
årenes forskning er svaret i betydelig grad negativt: Det er
liten sammenheng mellom økonomisk straff og politisk
gevinst. Det mest optimistiske studiet jeg kjenner til, konkluderer
med at drøyt to tredjedeler av samtlige økonomiske sanksjoner
mellom 1945 og 1990 var helt uten effekt, og at de resterende hadde
begrenset virkning. Alt tyder på at det samme også gjelder for FNs
bruk av kollektive sanksjoner på 1990-tallet. Hva er årsaken til
denne manglende effekten ved økonomiske sanksjoner?
Dette spørsmålet skal jeg straks
komme tilbake til. La meg allikevel begynne et annet sted. La meg
begynne hos den fransk-tsjekkiske forfatteren Milan Kundera. I en
av sine fortellinger omtaler Kundera politikk – den moralske og
siviliserte politikk – som ’hukommelsens kamp mot glemselen’. Noe
liknende tror jeg man kan si om bruken av økonomiske sanksjoner i
internasjonal politikk i det 20. århundre. For dersom man hever
blikket og anvender et fugleperspektiv på hele århundret under ett,
vil man, dersom man interesserer seg for den slags, oppdage at
bruken av generelle økonomiske sanksjoner og handelsembargoer
kommer i periodevise bølger med omtrent 30 års mellomrom. Den
første sanksjonsbølgen var Folkeforbundets forsøk på å
hindre stormaktsrivaliseringer på 1930-tallet. Den
andre sanksjonsbølgen besto av en serie sanksjoner for å
påskynde avkolonialisering og å styrke den demokratiske utviklingen
på 1960-tallet. Den
tredje, og foreløpig siste, sanksjonsbølgen begynte 6.
august 1990 med Sikkerhetsrådets vedtak om å innføre sanksjoner mot
Irak etter landets invasjon av Kuwait fire dager tidligere. Siden
den gang har FNs Sikkerhetsråd iverksatt sanksjoner mot 13 andre
stater, flere av disse er massive økonomiske sanksjoner.
Det forunderlige er imidlertid at
alle disse tre sanksjonsbølgene har endt på nøyaktig den samme
måten – nemlig i en utbredt enighet om at generelle økonomiske
sanksjoner har svært begrenset effekt, og som oftest virker mot sin
hensikt. Det synes med andre ord som om hver nye generasjon
politikere må lære for seg selv det forgjengerne lærte, at det
mellom hver sanksjonsbølge oppstår en periode på 20-30 år med en
slags ’sanksjonsforglemmelse’. Hva betyr dette? Jo, og nettopp i
Kunderas ånd, det betyr at en mer effektiv og forsvarlig
sanksjonspolitikk i dette århundre nettopp betinger at ’hukommelsen
seirer over glemselen’.
Altså: Er det noe vi for framtiden
bør prøve å huske om bruk av økonomiske sanksjoner? Jeg skal nevne
fire forhold som jeg tror er spesielt viktige:
Sanksjonspolitikkens paradoks
Generelle økonomiske sanksjoner er
i vesentlig grad et indirekte virkemiddel: Sanksjonslogikken er at
økonomisk degradering av et samfunn over tid vil undergrave
legitimiteten og populariteten til det sittende regimet, og dermed
tvinge den politiske eliten til å foreta kursendringer. Men her
treffer vi på et dyptgripende problem, nemlig at ikke-demokratiske
regimer bare i liten grad baserer sin makt på folkelig oppslutning
og legitimitet. Dette betyr at økonomiske sanksjoner, paradoksalt
nok må man kunne si, mest sannsynlig vil fungere best overfor den
typen regimer der er minst aktuelt å bruke dem, overfor demokratier
hvor det nettopp eksisterer en direkte kobling mellom stat og
samfunn, mellom politisk makt og folkelig oppslutning.
Bruken av generelle økonomiske
sanksjoner forutsetter med andre ord at det er en sammenheng mellom
sivilbefolkningens levekår og politisk motstand mot det sittende
regimet. Men såframt man har å gjøre med regimer hvis legitimitet
ikke er fundert på folkelig oppslutning, eller hvor det ikke finnes
betydelige og velorganiserte opposisjonsgrupper, vil denne
potensielle motstanden vanskelig la seg kanalisere politisk.
Innføring av handelsembargoer vil snarere kunne medføre at det
sittende regimet ytterligere øker sin økonomiske makt over
sivilbefolkningen. Det er dette som har skjedd i Irak. Og det er
dette som gjør det overmåtelig vanskelig å stable på bena et
rimelig etisk forsvar for FNs Irak-sanksjoner. Sanksjonspolitikken
lever ikke opp til tanken om at det må være samsvar
(proporsjonalitet) mellom en politikks mål og dens konsekvenser.
For selv om målet skulle være å tvinge et regime til å ivareta
grunnleggende sivile og politiske rettigheter overfor egen
befolkning, vil virkemidlet for å gjøre nettopp resultere i en
undergraving av den samme befolkningens sosiale og økonomiske
rettigheter.
Sanksjonspolitikkens selvmotvirkende effekt
Med Jugoslavia som ett mulig unntak
er ingen av de statene det ble innført sanksjoner mot på
1990-tallet demokratier. Og selv om de hadde vært demokratiske,
selv da er det høyst usikkert om økonomiske sanksjoner vil ha hatt
effekt. Hvorfor det? Jo, slik blant andre økonomen John M. Keynes
uttrykte bekymring for i forbindelse med krigsoppgjøret med
Tyskland etter den første verdenskrigen, har sanksjoner en tendens
til å samle befolkningen mot omverdenen, og dermed styrke snarere
enn å svekke det sittende regime. Dette er sanksjonspolitikkens
’nasjonalistiske backlash’. I tillegg har økonomiske sanksjoner en
tendens til å utradere betydelige deler av middelklassen, øke
økonomiske forskjeller og å produsere en egen ’sanksjonselite’ som
skor seg på smugling og svartebørs handel. Med henblikk på det vi
vet om sosio-økonomiske forutsetninger for demokratisk utvikling er
dette en lite oppløftende tendens.
Sanksjonspolitikkens symbolikk og uutholdelige
letthet
Det ligger et paradoks i bunnen av
debatten om sanksjoner. Mens forskere i lang tid har betvilt
effekten av tradisjonell økonomisk krigføring, har politikere
fortsatt med å etterspørre nettopp denne typen sanksjoner. Én årsak
til dette kan være at forskere og politikere i virkeligheten
interesser seg for to ulike spørsmål. For forskeren er spørsmålet
om, og under hvilke betingelser, sanksjoner vil kunne ha effekt.
Politikerens spørsmål er et annet, nemlig om sanksjoner, politisk
sett, er et fornuftig tilsvar på internasjonale begivenheter. Vi
ser en krig, en massakre, en Milosevic eller en Haider på TV – å
innføre sanksjoner er en måte å symbolisere, eller simulere, at noe
blir gjort, at politikerne har vilje til å håndheve sin moral på
den internasjonale scenen. Sanksjonsvirkemiddelets egentlige
virkning blir dermed ofte et sekundært hensyn. I den sammenheng er
det ikke spesielt oppløftende at mange av de samme
stortingspolitikerne og menneskerettighetsaktivistene som
kritiserer FN-sanksjonene mot Irak, også står i fremste rekke for å
få innført tilsvarende former for sanksjoner andre steder.
Nødvendigheten av kollektive løsninger
Og til slutt: Hva betyr alt dette?
Poenget er ikke at sanksjoner er virkningsløse. Å avvise sanksjoner
som virkemiddel vil være ensbetydende med enten å gå inn for økt
bruk av militærmakt eller å henfalle til likegyldighet. Poenget er
derimot at sanksjoner må spisses til og brukes med en betydelig
grad av varsomhet, og først etter grundige analyser av den aktuelle
statens sosiale, økonomiske og politiske samfunnssystem.
Denne prosessen er til en viss grad
allerede i gang internt i Sikkerhetsrådet.
Men man står overfor vesentlige
utfordringer. For uansett hva man ellers måtte mene om Irak synes i
det minste én ting å være helt klart: De fem vetomaktene har i
vesentlig grad ført en selvstendig og egennyttig Irak-politikk.
Resultatet er en forurensing av FNs samlete politikk overfor Irak,
og en undergraving av Sikkerhetsrådets handlingskraft.
Litt i det skjulte av begivenhetene
på Balkan har USA de siste månedene lagt om sin militære strategi
overfor Irak. USA vil, dersom det oppdages troppeforflytninger
eller aktivitet som kan mistenkes å ha å gjøre med
masseødeleggelsesvåpen, bombe Irak, også utenfor de såkalte
flyforbudssonene i det nordlige og sørlige Irak. Slike angrep vil
sette Norge i krysspress, krysspress mellom en unilateral
amerikansk politikk og FNs kollektive politikk, krysspress mellom
den atlantiske og den multilaterale tradisjonen i norsk
utenrikspolitikk. Dypest sett er det akkurat dette Norges
medlemskap i FNs sikkerhetsråd dreier seg om: Vil Norge være med på
å styrke eller svekke Sikkerhetsrådets autoritet, den eneste
aktøren i internasjonal politikk som kan anvende sanksjoner som et
virkningsfullt instrument, nemlig på en kollektiv basis. Vedvarende
enighet i Sikkerhetsrådet er en helt nødvendig forutsetning for en
lytefri sanksjonspolitikk, akkurat det har 11 år med sanksjoner mot
Irak bevitnet gjentatte ganger.