Fra generelle til målrettede sanksjoner, professor
Helge Hveem, Institutt for Statsvitenskap, Universitetet i
Oslo
Det er tre grunnleggende spørsmål
som ligger under diskusjonen om bruk av sanksjoner og som må
analyseres og besvares i sammenheng:
- Under hvilke forutsetninger kan økonomiske sanksjoner virke
etter sin hensikt?
- Finnes det mulige ikke-voldelige alternativer til økonomiske
sanksjoner og blir disse seriøst analysert og vurdert i aktuell
internasjonal forskning og debatt? Svaret på den siste del av
spørsmålet er nesten fullstendig betinget av svaret på det tredje:
- Hvor sannsynlig er det at det er mulig å snakke fornuftig om
sanksjonspolitikk med hegemonistaten, USA, under Bush jr?
Jeg skal kort kommentere det første
og det siste spørsmålet. Den knappe tid som er til rådighet gjør at
mitt viktigste bidrag vil være å forsøke å svare på spørsmål 2 og å
skissere noen mulige grep med hvilke man så kan se tiltakene i
sammenheng. Jeg deler utenriksministerens understreking av at vi må
drøfte sanksjonspolitikken ut fra et realistisk utgangspunkt; det
er derfor spørsmål tre er så viktig. Men spørsmål 3 dreier seg om
hva som er ’politisk realistisk’ å få til i Sikkerhetsrådet.
Spørsmål 1 og 2 dreier seg også i høyeste grad om realismen i
debatten om politikk, og denne typen realisme blir ofte ikke
vektlagt nok.
Målsettingen med sanksjoner er
tross alt å endre atferd hos den aktør sanksjonene rettes mot – ved
at de fører til en endring av uønsket politikk
i (hvis atferden er rettet innad) eller
av (hvis den er rettet utad) det sanksjonerte landet. En
diskusjon om realismen i politikken må derfor ikke minst dreie seg
om hva slags tiltak som har størst sjanse til å oppnå det
målet.
Forutsetninger for at sanksjoner kan virke
Den positive begrunnelsen for et
generelt, sektoromfattende økonomisk sanksjonsprogram er at et
vedvarende press på økonomien
vil, via samfunnets reaksjoner på presset, gjennom økende
sosial og politisk misnøye overføre dette presset på lederskapet i
den sanksjonerte enheten slik at dets politikk endres.
De vanligst diskuterte forutsetningene er:
- at den sanksjonerte staten er
sårbar for de tiltak som tas i bruk, det vil si innenfor
et visst tidsrom ikke kan unngå å måtte bære kostnader ved at de
settes i verk;
- at de sanksjonerende stater teller
alle aktører av en viss betydning slik at de sikres
oppslutning og uønskede smutthull ikke oppstår; og
- at sanksjonene er hjemlet i FN slik at deres
legitimitet sikres.
Dersom vi enes om at endring av atferd hos den sanksjonerte
er sanksjonenes målsetting, er det svært ofte slik at de viktigste
forutsetningene for at sanksjoner skal lykkes
er å finne i det sanksjonerte landet selv. I
sanksjonsdebatten er dette faktum undervurdert, mens det lenge har
vært på forskernes dagsorden. (Galtung, 1968; Wallensteen, 1968;
Baldwin, 1985 for eksempel). Kort formulert er disse
forutsetningene koplet til at (4) det nasjonale lederskapet i
betydelig grad er
bestridt og utfordret innenfra eller fra et alternativt
lederskap i eksil med betydelig støtte internt. En vesentlig
grunn til at sanksjonene mot Sør-Afrika lyktes, er å finne i denne
faktoren.
Ettersom sanksjoner som regel retter seg mot nettopp
maktmisbruk og mot diktaturer, er det ofte ikke lett for en
opposisjon å vinne effektivt fotfeste. Sanksjonene er logisk sett
mest effektive (i forhold til å nå målsettingen) i den kategori
land som de typisk nok
ikke rettes mot – demokratiske stater. En
tilleggsforutsetning er derfor
(5) at sanksjonene også
rammer lederskapet eller en del av det. Dette var etter
hvert tilfellet i Sør-Afrika (næringslivslederne) og i en viss
forstand også Serbia.
Når sanksjonene mot Irak i så vidt stor grad har mislykkes
med å nå målet om å endre politikken landets lederskap fører, er
det fordi opposisjonen enten er svak som følge av lederskapets
fullstendige dominans, eller at den som finnes i eksil er lite
troverdig. I dette og andre tilfeller må vi derfor se etter
alternativer. De er antydet i forutsetning 5.
Alternativer til generelle sanksjoner?
Det er hevet over tvil at
sanksjonene mot Irak har passert det punkt der det ikke lenger er
noe rimelig håp om at de kan oppnå målsettingen.
De omfattende humanitære lidelser som sanksjonene har
medført, bør holdes opp mot den nye etiske og moralske dimensjon
som er kommet inn i internasjonal politikk og rettsoppfatning: en
tendens til å legge økt vekt på menneskerettigheter (MR). Det
konseptet Iraksanksjonene bygger på, bryter med denne tendensen
uansett hvor mye man har forsøkt å ’humanisere’ sanksjonene med
’olje-for-medisiner’. Nettopp fordi MR blir tillagt økt vekt, må
det også logisk legges økt vekt på å vurdere hvorvidt sanksjoner
rammer sivilbefolkningen uforholdsmessig mye i forhold til hvor mye
de eventuelt rammer lederskapet og dets politikk.
Hvilke alternativer til den rådende praksis finnes
så?
Den første gruppen er de såkalte
målrettede eller s
marte (hentet fra militærterminologien)
sanksjoner. De rettes mot lederskapet og dets vitale
maktressurser. De består som kjent i for eksempel frysing av et
regimes tilgodehavender i utlandet, nekting av innreisetillatelse
for lederskapet, nektelse av transitt med fly, opphevelse av
diplomatisk immunitet, boikott av luksusvarer, og selvsagt embargo
på våpenkjøp i utlandet. I tilfeller som Angola, Haiti og noen
andre har slike målrettede sanksjoner i 1990-årene vært tatt i bruk
med en ikke ubetydelig effekt. Men også selektive
forbrukeraksjoner har vist seg å ha stor og noen ganger
avgjørende effekt – selv om vinboikotten mot Frankrike nok var et
unntak. Ikke bare sparer slike sanksjonsformer sivilbefolkningen (i
større grad). Flere av sanksjonsformene innenfor denne gruppen kan
vise seg å være ’tøffere’ i betydningen effektivere enn de
tradisjonelle sanksjonene for å oppnå.
Den andre gruppen alternative
tiltak som nå er en konkret mulighet, er å true med
rettslig forfølgelse av ledere som forbryter seg. Den
internasjonale krigsforbryterdomstolen har allerede fått betydelig
rolle og vil, når flere politiske eller militære ledere er brakt
til doms, kunne få en avskrekkende virkning. Den dag Milosevic blir
brakt inn for domstolen, vil trusselen om internasjonal
rettsforfølgelse kunne bli et effektivt middel mot vilkårlige
diktatorer. Denne muligheten svekkes imidlertid ved at USA ikke har
anerkjent domstolens jurisdiksjon.
Den økte vekt på etisk-moralske standarder og konvensjonene
om menneskerettighetene har, sammen med en veldig utvikling av
aksjonisme og mediedekning verden over, utviklet en tredje gruppe
tiltak:
kritikk og fordømmelse. Det er mulig at offentlig kritikk
og for eksempel det å måtte gi en diplomatisk unnskyldning er
spesielt problematisk for asiatiske ledere og ikke er så viktig for
de arabiske eller vestlige. Med et mer aktivt transnasjonalt sivilt
samfunn, aktive massemedier og muligheter for å lage kampanjer over
Internett, virker det som et middel som kan anvendes globalt. En
bred bølge av kritisk oppmerksomhet mot en aktør kan ikke bare føre
til spontan forbrukerboikott og liknende, men til en type
stigmatisering utenfra som, når andre forhold også ligger tilrette,
kan få følger for lederskapets politiske stilling og innflytelse
innad. De fleste ledere med et minimum av omtanke for eget rykte
vil bli påvirket av dette. Selv supermaktene fikk i sin tid føle
virkningen av den internasjonale Vietnamprotesten respektive
Afghanistanprotesten.
Jeg har illustrert mine raske
poenger med tiltak som er av negativ karakter. Derfor er mitt siste
poeng under punkt 2 nettopp å peke på at
positive sanksjoner er undervurdert. Jeg skal ikke
overdrive deres potensiale. Men et klart eksempel på at en positiv
sanksjonslinje kan virke, er Kim dae-Jungs ’solskinnspolitikk’
overfor Nord-Korea. Hans linje reiser et stort prinsipielt tema:
når vi målet om endring av politikk i et lederskap vi
ønsker å
påvirke bedre ved å engasjere det enn ved å isolere det?
Jeg tror det er flere gode grunner til å hevde dét som en generell
regel, men sier samtidig at det her trengs mye mer innsikt enn vi
har i dag.
Spørsmålet om alternativer til de
tradisjonelle økonomiske sanksjoner mot land bør derfor bli
gjenstand for en bred forsknings- og utredningsinnsats. Poenget er
ikke at de tradisjonelle sanksjonene er avlegs; de kan fortsatt
virke etter målsettingen. Poenget er at det trengs større
valgmulighet og fleksibilitet. Jeg utfordrer utenriksministeren til
å ta det spørsmålet opp.
Kan USA beveges?
Det har lenge vært vanskelig å føre
en fornuftig debatt om sanksjoner med amerikanske ledere. Grunnene
er antakelig to: for det første at sanksjonene ofte brukes for å
imøtekomme en hjemlig opinion og styrke den sittende
administrasjonens posisjon i denne; for det andre at lederne
fortsatt i stor grad bygger på en innøvd og ikke ajourført
forestilling om at generelle sanksjoner er de mest effektive og
derfor ’tøffe’, mens alternativene oppfattes som ’soft’ – et
uttrykk for svakhet.
En tredje grunn er antakelig at mye av den alternative
tenkningen foregår innenfor FN og i andre fora som amerikanske
ledere ser på med skepsis. Ja, Kongressen driver jo selv
sanksjonspolitikk overfor deler av FN ved å holde tilbake penger
den skylder verdensorganisasjonen. Den amerikanske politikken
virker forutinntatt og samtidig inkonsistent. Den gjør det lettere,
ikke vanskeligere for Saddam å gjøre en sped hjemlig
opposisjon taus og samtidig oppnå betydelig støtte i den arabiske
verden.
Det må derfor sies å være en formidabel oppgave norske
representanter i Sikkerhetsrådet og sanksjonskomiteen har når det
gjelder å bevege vår største allierte til å innta nye posisjoner.
Det som trengs, er antakelig en fundamental endring i den
amerikanske tenkningen omkring de tre punkter jeg her har antydet.
Jeg vet at det foregår en oppmykning i State Department, men i
denne type saker er det Kongressen som i stor grad setter
dagsorden. Og den kan beveges først når det skapes en opinion i USA
for endring av politikk. Nøkkelen til en slik endring er antakelig
å finne i et samstemt krav fra og en kraftsamling av de spirer som
finnes i frivillige organisasjoner, i flere forskningsmiljøer og i
de liberale politiske miljøene i USA.
Skal Norge ha noen sjanse til å makte et slikt mesterstykke
som jeg tror trengs for å få avviklet sanksjonene mot Irak, bør man
selvsagt sørge for å ha mange allierte i Europa og utenfor. Men
debatten dreier seg ikke og bør ikke bare konsentreres om Irak.
Blikket må løftes til et mer globalt perspektiv; da vil vi også se
at valg av sanksjonsmidler vil og må variere fra ett tilfelle til
et annet. Dette må Norge bidra med. Samtidig vil Norges
troverdighet være betinget av at det selv opptrer
konsistent. Jeg har observert at ILO har hatt betydelig
suksess med sin sanksjonslinje i Burma og forsøket på å samle
internasjonal oppslutning om en forholdsvis bred økonomisk boikott
med basis i ILO-konvensjonen mot barnearbeid og moderne
slavearbeid. Burma er et godt eksempel på et land som oppfyller den
forutsetning som ligger i punktene 4 og 5 ovenfor.
ILO er ikke på listen over institusjoner USA for tiden ser
seg tjent med å støtte aktivt. Jeg går ut fra at det ikke er
derfor Norge har unnlatt å slutte seg til ILOs appell om
at medlemslandene går inn på Burmaboikotten?