Sanksjoner og humanitære effekter, Magne Barth,
utenlandssjef, Norges Røde Kors
Følgende innlegg vil søke å trekke
opp noen viktige temaer i skjæringen mellom humanitært og politisk
arbeid, ut fra ståstedet for Røde Kors sitt arbeid med sin
forankring i Genèvekonvensjonene.
Sanksjoner er legitimt instrument i
internasjonal politikk, under FN-charteret, i artiklene 39 og
41.
Sanksjoner er et viktig virkemiddel
mellom retorikk og verbale utspill og bruk av makt. Uten
sanksjonsvirkemiddelet får man et stort spenn mellom politisk
retorikk og fysisk makt uten midler til rådighet.
Sanksjoner er
politiske instrumenter, og således er det ikke naturlig
for Røde Kors å ta stilling til sanksjoner som sådan, eller gå mot
eller for bestemte sanksjonsregimer.
Røde Kors vil imidlertid fokusere
:
- på de humanitære effektene;
- på om sanksjonene er i tråd med IHR,
- på unntaksmekanismer som reduserer de negative effektene av
sanksjoner på den humanitære situasjon,
- den humanitære situasjon i landene der Den internasjonale Røde
Kors-bevegelsen arbeider
Advarsel: sanksjoner virker sammen med andre
forhold: konflikt, et lands politikk, naturmessige forhold. Derfor
vil det kunne være vanskelig å skille ut helt presist hvilke
negative humanitære konsekvenser som skyldes sanksjoner og hva som
skyldes en konflikt.
Økonomiske sanksjoner: Jo mer omfattende, jo
større og mer uoversiktlige virkninger på samfunnet og dermed på
den humanitære situasjon. Jo mer presise og tidsavgrensede, jo mer
raffinert politisk instrument
Irak: Situasjonen for sivilbefolkningen er preget
av følgene av krig og langvarige sanksjoner. Helsesystemer og vann-
og sanitærsystemer brytes gradvis ned, på grunn av manglende
reparasjoner og vedlikehold. Den Internasjonale Røde Kors
Komiteen(ICRC) understreket allerede i november 1991 at Iraks
tradisjonelle avhengighet av matimport, kompleksiteten i det
offentlige helsesystem og systemets avhengighet av import gjør Irak
særlig sårbar overfor omfattende handelssanksjoner. Resolusjon 986,
som opprettet olje-for-mat-programmet, er et viktig humanitært
unntak, og feilernæringssituasjonen har stabilisert seg siden 1997,
da programmet trådte i kraft. Men dette har ikke hindret videre
sammenbrudd i helsestell og i vannforsyning. Verken unntak eller
humanitær hjelp kan være noe substitutt for et lands økonomi.
Afghanistan: To tiår med krig har ført til
sammenbrudd i infrastruktur og sosiale systemer i Afghanistan.
Dette har blitt ytterligere forsterket gjennom tørke de siste tre
år. De siste 18 måneder har landet også vært under sanksjoner.
Konflikten ’spiser’ tilgjengelige ressurser som ville vært hardt
tiltrengt for gjenoppbygging. Sikkerhetsrådsresolusjon 1267 (1999)
og 1333 (2000) innførte sanksjoner mot Taliban. 1267 innførte
flyrestriksjoner og finansielle restriksjoner. 1333 innførte
ytterligere flyrestriksjoner, ytterligere finansrestriksjoner, samt
diplomatiske, reise- forsynings- og våpenrestriksjoner. Sanksjonene
er gjeldende for ett år, hvoretter de opphører, med mindre det
gjøres et nytt positivt vedtak.
Generalsekretærens rapport til
Sikkerhetsrådet om sanksjonene mot Afghanistan indikerer
hittil begrensede humanitære virkninger av tiltakene. Om
de har en positiv virkning på den politiske prosess er en helt
annen sak. Det må være lov å stille spørsmål om en ensidig
våpenboikott med rimelighet kan forventes å føre til noen løsning
av konflikten i Afghanistan, eller om den kan gjøre FNs humanitære
og politiske arbeid i landet lettere. I den grad våpenboikotten
bidrar til å forlenge krigen får den direkte negative konsekvenser
for den humanitære situasjon også.
Sanksjoner er politiske
instrumenter i en allerede politisk betent situasjon. Dermed blir
også spørsmålet ekstremt politisert, godt illustrert ved Irak;
Tiltak for å justere kursen i sanksjonsregimet – for å avdempe
negative humanitære virkninger – blir fanget av en mye større
politisk prosess. Sanksjonene kan ikke sees uavhengig av militære
tiltak; synet på regimet, utviklingen i amerikansk politikk,
amerikanske strategiske interesser i Gulfen, balansen mellom Irak
og Iran, den større politiske prosess i Midtøsten (inkludert
atomvåpen i regionen), og så videre. I Afghanistan er
sanksjonsspørsmålet vevet sammen med synet på regimet i sin
alminnelighet, frykt for spredning av konflikten til Sentral-Asia,
synet på kvinners stilling, opiumsproduksjon, terrorisme og Osama
bin Laden, samt regionale makters interesser i og rundt
Afghanistan.
Konklusjon:
(a) Om man velger sanksjoner som
instrument, må de kunne utvikles mer nyansert enn vi har sett i
tilfelle Irak. Langvarige, omfattende økonomiske sanksjoner har
ikke bare omfattende humanitære konsekvenser, de synes vanskelige å
opprettholde over tid. Sanksjonsregimet for Afghanistan er i så
måte interessante som et eksempel på mer variert bruk av
virkemidler.
(b) Fordi sanksjoner lett blir
meget politisert, må de humanitære sidene vektlegges meget sterkt i
forkant. Når man er i gang, kan det vise seg meget vanskelig å
justere kurs.
(c) ’Review’-mekanismer – for
eksempel knyttet mot tidsavgrensning – må bygges inn på en slik
måte at de ulike aktørene ikke taper ansikt dersom man underveis
finner at sanksjonene ikke virker etter hensikten.
To råd til utenriksministeren til slutt:
(1) Det må søkes en balanse i
forholdet mellom det press som sanksjoner representerer
og behovet for dialog for å få et land til å endre
politikk.
(2) Sanksjoner må sees i sammenheng
med andre tiltak. Det er den totale situasjon i et land – Irak –
som teller. I Irak blir derfor samspillet mellom sanksjoner og
bombing avgjørende. Lette i sanksjonene kombinert med økt bombing
vil jo ikke uten videre bedre situasjonen for
sivilbefolkningen.